就《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》答記者問

為正確審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件，依法保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)建筑市場秩序，促進(jìn)建筑市場健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國民事訴訟法》等法律規(guī)定，經(jīng)最高人民法院審判委員會第1751次會議討論，通過了《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》(以下簡稱《解釋》)。值此司法解釋公布之際，最高人民法院民一庭負(fù)責(zé)人就《解釋》的有關(guān)問題接受了記者采訪。

記者：請介紹一下《解釋》出臺的背景。

答：長期以來，最高人民法院高度重視建設(shè)工程施工合同糾紛案件審判工作，指導(dǎo)各級人民法院審理了大量建設(shè)工程施工合同糾紛案件，針對司法實踐中帶有普遍性的問題出臺了一系列司法解釋和司法政策。

2004年，最高人民法院制定了《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《建設(shè)工程司法解釋（一）》），于2005年1月1日起施行。

《建設(shè)工程司法解釋（一）》對統(tǒng)一法律適用、保障工程質(zhì)量、規(guī)范建筑市場、保護(hù)各類主體尤其是農(nóng)民工等弱勢群體合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。自《建設(shè)工程司法解釋（一）》施行十四年來，建筑市場發(fā)生了新變化、司法實踐出現(xiàn)了新問題、管理政策有了新突破，進(jìn)一步制定和完善建設(shè)工程施工合同糾紛領(lǐng)域的司法解釋，指導(dǎo)全國法院加強(qiáng)建設(shè)工程施工合同糾紛案件審判工作，具有重要的現(xiàn)實意義。

制定《解釋》是貫徹中央方針政策，促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要抓手。建筑業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，對吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、帶動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、推動城鄉(xiāng)建設(shè)和民生改善的作用愈加突顯。改革開放以來，我國建筑業(yè)取得了長足發(fā)展。

據(jù)統(tǒng)計，1978年，我國建筑業(yè)增加值為139億元，占GDP的比重為3.8%。到2017年，我國建筑業(yè)增加值達(dá)到55689億元，年均增速為16.6%，占GDP的比重達(dá)到6.7%。我國推進(jìn)城市化進(jìn)程、實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和“一帶一路”戰(zhàn)略、開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效都離不開建筑業(yè)的健康發(fā)展。

制定《解釋》是適應(yīng)建筑業(yè)投資經(jīng)營方式和監(jiān)管政策變化的客觀需要。我國正在開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點工作，加快推進(jìn)工程總承包模式，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)政府與社會資本合作。2017年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，優(yōu)化、放寬資質(zhì)資格管理。2018年3月，國家發(fā)改委頒布《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》，大幅度提高必須招標(biāo)工程的金額。

2018年5月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》，試點取消建設(shè)工程施工合同備案制度，對民間投資的房屋建筑工程試行由建設(shè)單位自主決定發(fā)包方式。

2018年9月，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部作出《關(guān)于修改〈房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法〉的決定》，決定刪除該辦法第47條第1款中的“訂立書面合同后7日內(nèi)，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)將合同送工程所在地的縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門備案”的規(guī)定。在經(jīng)營方式和管理政策不斷發(fā)展變化的同時，《合同法》《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)并無變化，如何做好二者銜接，需要進(jìn)一步發(fā)揮司法智慧，提出司法方案。

制定《解釋》是應(yīng)對建設(shè)工程施工糾紛案件司法審判面臨挑戰(zhàn)的客觀要求?！督ㄔO(shè)工程司法解釋（一）》施行十四年來，建設(shè)工程施工合同糾紛案件數(shù)量和涉案標(biāo)的額雙雙大幅上升，新類型案件、新問題不斷涌現(xiàn)，為統(tǒng)一建設(shè)工程施工合同糾紛裁判標(biāo)準(zhǔn)提出了新的挑戰(zhàn)。2017年，全國法院審理一審建設(shè)工程施工合同糾紛案件10.29萬件。2018年，全國法院審理一審建設(shè)工程施工合同糾紛案件11.32萬件。建設(shè)工程施工合同履行期間長，影響因素多，涉及的管理性規(guī)定多，實踐中違法建筑、明招暗定、“黑白合同”、非法轉(zhuǎn)包、違法分包等問題突出，認(rèn)定事實與適用法律難度很大。

訴訟中的合同效力問題、鑒定問題、損失賠償問題、優(yōu)先權(quán)行使條件問題、實際施工人權(quán)利保護(hù)問題等缺乏統(tǒng)一裁判規(guī)則。建設(shè)工程施工合同糾紛與商品房買賣合同糾紛、民間借貸糾紛、勞動爭議糾紛、執(zhí)行異議之訴糾紛等相互交織，處理難度增大。一些帶有普遍性的問題，亟需統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。

記者：請介紹一下《解釋》制定的過程。

答：最高人民法院高度重視《解釋》起草工作，早在2012年就啟動了《解釋》立項，于當(dāng)年擬出征求意見稿，征求各高院意見，并先后到北京、河北、云南、江蘇等地調(diào)研。2017年6月，最高人民法院書面征求全國人大常委會法工委、原國務(wù)院法制辦、住建部、國家發(fā)改委等單位意見，并通過住建部、中國建筑業(yè)協(xié)會向有關(guān)專業(yè)人士征求意見，共收到反饋意見1000余條。對有關(guān)單位和社會各界提出的意見建議，最高人民法院認(rèn)真研究、積極采納，在征求意見稿的基礎(chǔ)上對《解釋》條文作了修改完善。

在起草《解釋》的過程中，最高人民法院堅持了以下原則：一是尊重立法精神與堅持問題導(dǎo)向相統(tǒng)一。《解釋》在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，對建設(shè)工程施工合同糾紛案件審判實踐中的突出問題作了規(guī)定。二是重視弱者權(quán)利保護(hù)與注重各方利益平衡相統(tǒng)一。《解釋》加強(qiáng)對農(nóng)民工等弱勢群體的保護(hù)，同時堅持對各類民事主體予以平等保護(hù)，做好各方當(dāng)事人之間的利益平衡。三是著力解決當(dāng)前問題與著眼行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展相統(tǒng)一?！督忉尅吩?span style="box-sizing:border-box !important;padding-bottom:0px;margin:0px;padding-left:0px;padding-right:0px;max-width:100%;word-wrap:break-word !important;color:#FF0000;padding-top:0px;">著重解決“黑白合同”、實際施工人權(quán)利保護(hù)等當(dāng)前司法實踐中的突出問題的同時，著力加強(qiáng)對建筑企業(yè)建設(shè)工程價款債權(quán)、建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)的保護(hù)，促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展。四是專業(yè)性與通俗性相統(tǒng)一?！督忉尅纷⒅靥岣呓忉寳l文的針對性，強(qiáng)化專業(yè)用語規(guī)范性，同時又注重提高文字表述的通俗性，使整個《解釋》通俗易懂好用。

記者：《解釋》對保障建設(shè)工程質(zhì)量方面有什么舉措？

答：建設(shè)工程施工合同糾紛的特殊性在于，建設(shè)工程的最終所有人或者使用人往往不是發(fā)包人、承包人等建設(shè)工程施工合同的當(dāng)事人，而是購房人或者其他不特定的社會主體。建設(shè)工程具有顯著的公共性。這使得建設(shè)工程施工合同涉及到公共利益和第三人利益保護(hù)問題。司法對公共利益和第三人利益的保護(hù)，主要通過保障建設(shè)工程質(zhì)量安全來實現(xiàn)。

在制定《解釋》過程中，考慮了多重價值取向，包括保障建設(shè)工程質(zhì)量、保護(hù)農(nóng)民工等弱勢群體利益、維護(hù)建筑市場秩序、促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展、平衡各方當(dāng)事人利益等。其中，保障建設(shè)工程質(zhì)量、保護(hù)人民群眾人身和財產(chǎn)安全始終位居第一。這是最高人民法院制定建設(shè)工程司法解釋和司法政策、指導(dǎo)下級法院審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件的首要價值選擇。因此，保障建設(shè)工程質(zhì)量這一精神貫穿于整個《解釋》的始終。

例如，《解釋》堅決維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)市場秩序，明確規(guī)定建設(shè)工程質(zhì)量是建設(shè)工程施工合同的實質(zhì)性內(nèi)容，不允許招標(biāo)人和中標(biāo)人任意變更中標(biāo)合同的相關(guān)約定；規(guī)定建設(shè)工程質(zhì)量合格是承包人行使優(yōu)先受償權(quán)的先決條件；規(guī)定在借用資質(zhì)簽訂建設(shè)工程施工合同的情況下，出借方與借用方對建設(shè)工程質(zhì)量不合格等因出借資質(zhì)造成的損失承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，等等。我相信，《解釋》的發(fā)布和施行，對于保障建設(shè)工程質(zhì)量、保護(hù)廣大人民群眾的人身和財產(chǎn)安全將發(fā)揮重要作用！

記者：《解釋》在保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益方面有什么舉措？

答：建筑業(yè)是勞動密集型行業(yè)，是吸納農(nóng)村剩余勞動力最多的行業(yè)之一。據(jù)統(tǒng)計，2017年，全國農(nóng)民工的總量為2.8652億人。其中，建筑業(yè)吸納的農(nóng)民工占全部農(nóng)民工的比例為18.9%，位居前列。

但是建筑市場“兩個不規(guī)范”和社會信用機(jī)制缺失，導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題較為突出，農(nóng)民工“討薪難”問題尚未得到根本解決。建筑市場中存在的第一個不規(guī)范體現(xiàn)為，實踐中存在轉(zhuǎn)包工程、違法分包工程、借用資質(zhì)承包工程等違法現(xiàn)象。這導(dǎo)致建設(shè)工程施工合同關(guān)系中出現(xiàn)多個施工主體，產(chǎn)生多份施工合同，法律關(guān)系復(fù)雜。有的情況下，實際干活的人拿不到工程價款，拿到工程價款的人并不實際干活。

建筑市場中存在的第二個不規(guī)范體現(xiàn)為，實際施工人內(nèi)部管理不規(guī)范，部分建筑工人尤其是大量農(nóng)民工與實際施工人之間沒有簽訂勞動合同，沒有固定的勞動關(guān)系。農(nóng)民工辛苦打工卻拿不到工錢的問題仍然存在。社會信用機(jī)制缺失進(jìn)一步加劇了這一問題。農(nóng)民工工資權(quán)益不僅依賴于施工人的誠實守信，之前任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，農(nóng)民工的工資權(quán)益都會受到損害。

《解釋》在特定情況下突破合同相對性原則，目的就是要打通保護(hù)農(nóng)民工等建筑工人權(quán)益的通道，對處于弱勢地位的廣大農(nóng)民工的權(quán)益提供強(qiáng)有力的司法保護(hù)，實現(xiàn)實質(zhì)意義上的社會公平?！督忉尅穼r(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)體現(xiàn)在多個方面，主要包括，規(guī)定發(fā)包人與承包人約定放棄或者限制建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)，不得損害建筑工人利益；繼續(xù)加強(qiáng)對實際施工人權(quán)益保護(hù)，規(guī)定發(fā)包人在欠付建設(shè)工程價款范圍內(nèi)對實際施工人承擔(dān)責(zé)任，實際施工人有權(quán)向發(fā)包人提起代位權(quán)訴訟等。

記者：《解釋》的施行對我國建筑業(yè)發(fā)展和保護(hù)建筑領(lǐng)域的民營企業(yè)有何重要意義？

答：建筑業(yè)是我國的支柱產(chǎn)業(yè)，也是我國民營經(jīng)濟(jì)較為集中的行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，2017年，我國的建筑企業(yè)中，私營企業(yè)49645個，占全部企業(yè)的比重達(dá)56.4%；股份制企業(yè)32894個，占全部企業(yè)的比重達(dá)37.3%，其中大部分企業(yè)有私營經(jīng)濟(jì)持股；國有企業(yè)2187個，占全部企業(yè)的比重為2.5%；外商投資企業(yè)為218個，占全部企業(yè)的比重為0.2%。建筑業(yè)吸納了大量勞動力。

據(jù)統(tǒng)計，2017年在私營建筑企業(yè)和股份制建筑企業(yè)中的從業(yè)人員就達(dá)到了5168萬人，占全部建筑企業(yè)比重為93.4%?！督忉尅反龠M(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展，保護(hù)廣大民營建筑企業(yè)的權(quán)益主要體現(xiàn)在以下幾方面。

實踐中，有的發(fā)包人拖延支付建設(shè)工程價款，承包人起訴請求發(fā)包人支付建設(shè)工程價款后，發(fā)包人又以質(zhì)量不符合約定等為由，企圖繼續(xù)拖欠工程價款。《解釋》第7條規(guī)定，在此情況下，發(fā)包人就承包人支付違約金或者賠償修理、返工、改建的合理費用等損失提出反訴的，人民法院可以合并審理。換言之，發(fā)包人僅提出抗辯、未提出反訴的，人民法院不應(yīng)支持，應(yīng)告知其提出反訴或者另訴解決，以保障承包人及時獲得建設(shè)工程價款。

建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)對保護(hù)建筑施工企業(yè)意義重大。司法實踐中，對承包人的利潤是否可優(yōu)先受償?shù)膯栴}存在爭議。考慮到建筑行業(yè)是薄利行業(yè)，為了建筑行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，保護(hù)建筑企業(yè)的利益，《解釋》第21條規(guī)定將承包人的利潤納入了優(yōu)先受償?shù)姆秶?/span>

建筑市場上，很多民營建筑企業(yè)由于資質(zhì)管理等原因不能直接承包工程，但又是實際進(jìn)行建設(shè)工程施工的人。他們的權(quán)利缺乏合同保障。《解釋》在《建設(shè)工程司法解釋（一）》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了實際施工人權(quán)益保護(hù)的規(guī)定，要求人民法院在查明發(fā)包人欠付轉(zhuǎn)包人或者違法分包人建設(shè)工程價款的數(shù)額的基礎(chǔ)上，判決發(fā)包人在欠付建設(shè)工程價款范圍內(nèi)對實際施工人承擔(dān)責(zé)任，克服了司法實踐中有的涉及發(fā)包人向?qū)嶋H施工人承擔(dān)責(zé)任的判決無法執(zhí)行的問題。

此外，《解釋》還對承包人工程質(zhì)量保證金返還請求權(quán)、實際施工人對發(fā)包人的代位訴訟權(quán)等問題作了規(guī)定，積極為建筑業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展?fàn)I造良好的司法環(huán)境，為民營建筑企業(yè)權(quán)益提供全方位的司法保護(hù)。

記者：《解釋》對維護(hù)建筑市場秩序作了哪些規(guī)定？

答：建設(shè)工程領(lǐng)域關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)等方面的規(guī)定較為嚴(yán)格。為規(guī)避這些規(guī)定，建筑市場上存在圍標(biāo)串標(biāo)、明招暗定、“黑白合同”等違法違規(guī)行為，擾亂建筑市場秩序，也會影響建設(shè)工程質(zhì)量。

《解釋》堅決維護(hù)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)市場秩序。《解釋》第1條就規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂的建設(shè)工程施工合同約定的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價款等實質(zhì)性內(nèi)容，與中標(biāo)合同不一致，應(yīng)當(dāng)按照中標(biāo)合同確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。招標(biāo)人和中標(biāo)人在中標(biāo)合同之外就明顯高于市場價格購買承建房產(chǎn)、無償建設(shè)住房配套設(shè)施等方式變相降低工程價款的行為，屬于背離中標(biāo)合同實質(zhì)性內(nèi)容訂立合同的行為，該行為無效。

第9條規(guī)定，發(fā)包人將依法不屬于必須招標(biāo)的建設(shè)工程進(jìn)行招標(biāo)后，又與承包人另行訂立背離中標(biāo)合同實質(zhì)性內(nèi)容的建設(shè)工程施工合同的，仍應(yīng)以中標(biāo)合同作為結(jié)算建設(shè)工程價款的依據(jù)，除非客觀情況發(fā)生了在招標(biāo)投標(biāo)時難以預(yù)見的變化。

最重要的是，第10條確定了一項基本原則，即當(dāng)事人簽訂的建設(shè)工程施工合同的實質(zhì)性內(nèi)容只要與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書的記載不一致，就應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書作為結(jié)算建設(shè)工程價款的依據(jù)，以徹底杜絕“黑白合同”、明招暗定現(xiàn)象。

記者：《解釋》對保護(hù)市場誠信有什么針對性的舉措？

答：當(dāng)前我國社會誠信建設(shè)取得了較大的成績，但仍存在不足。在建設(shè)工程施工合同糾紛案件中，有的當(dāng)事人惡意不辦理相關(guān)審批手續(xù)或者登記手續(xù)，導(dǎo)致合同不能繼續(xù)履行，或者以此為由向人民法院起訴請求確認(rèn)合同無效，企圖通過不誠信行為謀取不正當(dāng)利益。人民法院始終重視在建筑市場弘揚誠實守信的良好風(fēng)氣。

《解釋》第2條第1款規(guī)定，發(fā)包人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的，其與承包人簽訂的建設(shè)工程施工合同無效，但發(fā)包人在起訴前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的除外。同時，該條第2款又規(guī)定，發(fā)包人能夠辦理審批手續(xù)而未辦理，并以未辦理審批手續(xù)為由請求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無效的，人民法院不予支持。

最高人民法院希望通過這條解釋逐步樹立一項裁判規(guī)則，即任何人不能從其不誠信的行為中獲利。人民法院將始終高舉誠實信用這面旗幟，保護(hù)善意當(dāng)事人的合法權(quán)益，絕不允許當(dāng)事人從不誠信行為中謀取不當(dāng)利益！